Az ellátási felelősség alakulása víziközművek vonatkozásában 1945-től napjainkig. (A Víz Világnapjára)
Március 22-e a Víz Világnapja. Mára talán ez a legjobban dedikált környezetvédelmi ünnep, amelyet illik környezetvédelemmel és fenntartható fejlődéssel kapcsolatos cikkekkel ünnepelni. Ezek elsősorban a felszíni és a felszín alatt vizek védelmével, a víz tisztaságával, vagy éppen a víz szennyezésével kapcsolatosak. Az ivóvízzel kapcsolatos problémák Magyarországon olyanok, mint egy szép nyári napon az égalján gyülekező viharfelhők: felettünk még süt a nap, de érezzük a közelgő vihart, és néhány hideg szellő már el-elér bennünket. Néhány hidrológust kivéve évekig dédelgettük magunkat abba, a hitbe, hogy ha ivóvízről van szó, akkor nincs semmi gond: mi ebben nagyhatalom vagyunk. Csakhogy a Világ közben megváltozott…
A globális felmelegedés következményei Magyarországot is elérték, és ez rádöbbentett bennünket arra, hogy bár gazdagok vagyunk ivóvízben, de ez csak múló gazdaság, hiszen vizeink jelentős része a nagy folyamokon keresztül áthalad az országon.
Az utóbbi néhány évben – igaz, hogy elsősorban a gazdaság-szociológiai, és urbanisztikai okokból – olyan problémák jelentek meg az ivóvíz ellátásban, amelyek hosszú éveken keresztül ismeretlenek voltak.
Manapság az ivóvízzel kapcsolatos problémák két témakörben jelentkeznek elsődlegesen: az egyik a már unalomig ismert gazdaságpolitikai témakör az önkormányzati tulajdonú víziközmű cégekkel kapcsolatosan (alacsony finanszírozás, a befagyasztott árak mellett égbe szökő költségek, alacsony bérek miatti munkaerő elvándorlás stb. stb.), a másik a nagyvárosok környezetében (elsősorban a budapesti agglomerációban) kialakuló kapacitáshiányok (avagy a szolgáltatók nem adnak ki csatlakozási engedélyt a hálózatra)
Érzésem szerint a Víz Világnapján ezekkel a problémákkal kevésbé foglalkozunk, ezért a Víz Világnapja tiszteletére én ezt a rövid tanulmányt ismertetem az ellátási felelősség alakulásáról 1945-től napjainkig, ha úgy tetszik arról „ki is adja a Vizet?”
A víziközmű jog szempontjából az ellátási felelősség azt jelenti, hogy ki és hogyan felelős azért, hogy egészséges ivóvízhez jussunk, illetve hogy a környezetünkben keletkező szennyvizet elvezessék és megtisztítsák. Tágabb értelemben azonban ez már azt is jelenti, hogy ki felelős, (vagyis kitől lehet követelni) azért, hogy egy településen kiépüljenek az ivóvíz ellátáshoz, és a szennyvízelvezetéshez szükséges víziközművek?
A kérdés megválaszolása viszonylag egyszerű, mindig az Állam volt és az Állam lesz elsősorban ennek kötelezettségnek, egyben jognak a címzettje. Van azonban ennek a kötelezettségnek egy másik címzettje is, a települési önkormányzat, amely esetében ez a jog az elmúlt 25 év során sokat változott, és a közeljövőben úgy tűnik ismét változni látszik.
Az alábbiakban röviden áttekintem a helyi önkormányzatok szerepének alakulását a magyar víziközmű szolgáltatás vonatkozásában, különös tekintettel az ellátási felelősség alakulására.
Közismert, hogy a II. Világháborút követően Magyarország a szovjet befolyási zónába került, amelynek eredményeként 1945-től egészen 1989-ig az államszervezet “népköztársaság” értsd szovjet típusú szocialista köztársaság volt.
Az államszocializmusban a tulajdoni viszonyok viszonylag egyszerűek voltak: Minden a Nép (értsd: Állam) tulajdona. Az ideológia szerint a magántulajdon, a „Kommunizmus” felépítéséig, azért még fennmarad, de csak alárendelten a társadalom mikrostruktúráiban.
Természetesen olyan fontos termelőeszközök, mint például a víziközművek a Nép, azaz Állam tulajdonában kell, hogy álljanak.
Az 1949. évi XX. törvénnyel kihirdetett Alkotmány III. fejezetének 6. §-a kimondta: hogy az alapvető termelési eszközök, így a víziközművek is a Nép vagyonaként az állam tulajdonába kerülnek.[1]
A szovjet típusú államszervezetben a hatalom gyakorlás helyi egységei a „szovjetek”, magyarul a „tanácsok” voltak.
Ennek megfelelően az ivóvíz-szolgáltatást – már ahol volt egyáltalán vezetékes ivóvíz-szolgáltatás – a „tanácsi alapítású” vállalatok látták el.[2]
1945-től az 1960-as évek elejéig az állami vagyonnal való gazdálkodás nem kerül törvényi szinten szabályozásra (így a víziközművekkel történő gazdálkodás sem), hanem azt alacsonyabb szintű jogszabályok, elsősorban miniszteri rendeletek szabályozták.
A tulajdonjogi kérdések szabályozásában az első jelentős lépés a magyar Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény elfogadása [3] (továbbiakban úgyis mint a „régiPtk”.), ami meghatározta az állami tulajdon gazdasági egységeinek, így az állami vállalatok működési rendjét is.
A víziközmű szolgáltatók szempontjából a Polgári Törvénykönyv meghatározta a víziközmű üzemeltetői szervezet gazdasági formáját (állami vállalat), ezzel együtt szabályozta azt is, hogy ezek a vállalatok vagyonkezelés jogcímén kezelik az állami vagyont. A vagyonkezelés mint általános jogcím az állami vagyon üzemeltetésére a víziközművek jogi szabályozása szempontjából egyben a víziközművek üzemeltetésének jogcíme is volt.[4]
A teljes szabályozást végül az 1964. évi IV. törvénnyel elfogadott “Vízügyről” szóló törvény [5] hozta el, amely 35 éven keresztül volt meghatározó jogszabály a víziközművek üzemeltetése szempontjából.
A hidegháborút követően az 1980-as évek végén az ún “Gorbacsov-korszakban” a magyar szocialista pártvezetés felismerve az államszocializmus csődjét, 1988-1989 között a “rendszerváltozásnak” nevezett folyamat keretében fokozatosan átadta hatalmát a demokratikus reformerőknek, amely 1989. október 23-án a Magyar Köztársaság kikiáltásához vezetett.
A Köztársaság alapjait a 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott átfogó alkotmánymódosítás rakta le, amely a szocialista tervgazdaság helyett a kapitalista piacgazdaságot tette a gazdasági rend alapjává. Ezzel egyidejűleg a “Népi” azaz állami tulajdon elsődlegessége megszűnt és a magántulajdon került előtérbe.
Az alkotmánymódosítás egyben új államszervezetet is létrehozott, és ebben az új államszervezetben helyi közügyek intézésére létrehozta az önkormányzati rendszert[6].
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény [7] (Ötv.) erre az alkotmánymódosításra építve kötelező és szabadon választhatóan hatáskörökkel ruházta fel az önkormányzatokat.
Ezen belül, az ivóvíz szolgáltatást az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává tette.[8]
A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény[9], az úgynevezett “Hatásköri törvény” már részletesen meghatározta az önkormányzatok hatásköreit a helyi közügyeket érintően, és ezen belül úgy módosította a Vízügyi törvényt, hogy a víziközművek üzemeltetését a helyi önkormányzatok feladatává tette
Ehhez a kötelezően ellátandó feladathoz megfelelő vagyontömeget is kellett rendelni, amely az egyes állami tulajdonban álló vagyontárgyaknak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény [10](Vagyontörvény) végzett el.
A Vagyontörvény a korábbi állami tulajdonban álló vagyon átadását helyi szinten egy speciálisan erre a feladatra létesített testületekre a “Vagyonátadó Bizottságokra” (VÁB) bízta. A Vagyontörvény 11.§-a értelmében azon korábbi tanácsi közüzemi vállalatok vagyona (így a víz-és csatornavállalatoké is), amelyek egy települési önkormányzat ellátását szolgálták, az érintett települési önkormányzat tulajdonába kerültek.
A fentiekből láthattuk tehát, hogy az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott Alkotmánymódosítás, majd a Vagyontörvény, és Hatásköri törvény végül az Önkormányzati törvény alapján az 1990-es évekre a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává tette az ivóvíz ellátás és választható feladatává a települési szennyvíztisztítás ellátását (később ez is kötelező feladat lett.)
Mindebben jelentős szerepet játszott, hogy az Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 78.§-79.§ szakaszai, amelyek a helyi közműveket (így a víziközműveket is) az önkormányzati törzsvagyon forgalomképtelen elemei közé emelték.
Az ivóvíz ellátásról és a szennyvízelvezetésről történő gondoskodás helyi szinten tehát az Állam oldalról fokozatosan települési önkormányzatokhoz került, mint kötelezettség és mint jog is, ez azonban még nem tartalmazott olyan részletes szabályokat, mint pl. a fejlesztések és beruházások kérdése.
Az ellátási felelősség részletes szabályozására végül a Víziközmű szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény szóló törvény (Vksztv.) hozta el. Ebből kiindulva az ellátási felelősség szabályozása – kicsit szélesebb alkotmányjogi kitekintéssel is – a következőképpen vezethető le:
Az ellátási felelősség elve, amely az Alaptörvény XX. cikkéből vezethető le:
(1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.
(2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.
Az Alaptörvény ezen rendelkezésének végrehajtását a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban az Mötv.) 13.§ (1) 21. pontja a helyi önkormányzatok feladatává teszi:
13. § (1) A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen:
21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül.
A Vksztv. 1.§ c.) pontja szabályozza az ellátási felelősség alapelvét:
c) az ellátási felelősség elve: e törvényben meghatározottak szerint az állam vagy a települési önkormányzat (a továbbiakban együtt: ellátásért felelős) kötelessége és joga gondoskodni a közműves ivóvízellátással és a közműves szennyvízelvezetéssel és -tisztítással kapcsolatos víziközmű-szolgáltatási feladatok elvégzéséről,
Az ellátásért felelős kötelezettségeit a Vksztv. 2/d. címének 5/F.§ (1) részletezi:
5/F. § * (1) Az ellátásért felelős közfeladatként megteremti a víziközmű-szolgáltatás infrastrukturális előfeltételeit és az ellátási területen gondoskodik arról, hogy a felhasználók a víziközmű-szolgáltatást az igényelt mennyiségben, minőségben és szolgáltatási színvonalon igénybe vehessék.
(2) Az infrastrukturális előfeltételek megteremtése körében az ellátásért felelős különösen a következő tevékenységeket végzi:
a) víziközművet létesít és tart fenn, a nem önkormányzati vagy állami tulajdonban álló víziközmű tulajdonjogát megszerzi,
b) nyilvántartja a tulajdonában álló víziközműveket,
c) víziközmű-fejlesztés útján gondoskodik a víziközmű-szolgáltatás folyamatos, az előírt minőségi paraméterekkel történő biztosításáról,
d) végrehajtja a jogszabályokból és a hatósági határozatokból a rá háramló feladatokat.
Az ellátási felelősség alapelvéből, és az ellátásért felelős kötelezettségeiből (5/F. c.) következik az ellátásért felelős önkormányzatok víziközmű fejlesztési kötelezettsége:
10. § * (1) A víziközmű-fejlesztés megvalósításáról – ha e törvény vagy kormányrendelet másképp nem rendelkezik – az ellátásért felelős gondoskodik, a fejlesztés teljes időszaka alatt a mindenkori víziközmű-szolgáltató szakmai döntésekbe történő bevonásával a 11. § (5) bekezdésben előírtak szerint.
Arra kérdésre tehát, hogy „Ki adja a vizet?” azt a választ adhatjuk, hogy ahol nem az Állam szolgáltat, ott az Önkormányzat adja a vizet, és vezeti el a szennyvizet. Ez pedig nemcsak azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat az általa megbízott vízművön keresztül gondoskodik arról, hogy a csapból folyjék a víz, de azt is, hogy tőle lehet követelni, hogy amennyiben egy település belterületén még nincs kiépítve a víz- és csatornaellátás, úgy az valósuljon meg. (fejlesztési kötelezettség)
Ugyanakkor, ha összevetjük a víziközmű üzemeltetésben jelentkező egyre súlyosabb problémákat a legutóbbi jogszabálymódosításokkal, akkor látható hogy ez a helyzet már nem fog sokáig fennállni.
Amig megfigyelhettük, hogy az 1980 -as évek végétől az ellátási felelősség fokozatosan az önkormányzatokhoz került az állam oldaláról, míg 2011-től az ellátási felelősség már megoszlik az Állam és az önkormányzatok között. Várhatóan 2022-től, vagy 2023-tól ez az egyensúly ismét felborul és ismét az Államhoz kerül az ellátási felelősség túlnyomó része.
Az „egyes energetikai és közszolgáltatási tárgyú törvények módosításáról 2021. évi LXVIII. törvény” (továbbiakban itt úgyis, mint a „Módosítás”) 8. cím 64. §-a jelentősen módosította a Vksztv.-nek az ellátásért felelősökre vonatkozó rendelkezéseit [11] (5/F. és 5/H. §), valamint a 6.§-át, amely a tulajdonjoggal foglalkozik (az Állam képviseletében a továbbiakban a regionális vízművek felett a tulajdonosi jogokat a Nemzeti Vízművek Zrt. gyakorolja, valamint a Nemzeti Vízművek Zrt. jár el a víziközmű vagyon Állam javára történő átadás esetén).
A Módosítás kiegészítette a Vksztv. 5/H. §-át (az ellátásért felelős jogai és kötelezettségei) és lehetőséget ad az önkormányzatnak/önkormányzatoknak arra, hogy a tulajdonában álló víziközmű rendszert és működtető eszközöket térítésmentesen átruházza/átruházzák az Államra. Ennek az a feltétele, hogy az érintett víziközmű rendszer az adott önkormányzat tulajdonában álljon, vagy azon az Állam és az adott önkormányzat(ok) legyen a (közös) tulajdonos.
Egy korábbi írásomban foglalkoztam vele, hogy a jogszabály megjelenése után számos önkormányzat azonnal jelentkezett a Nemzeti Vízművek Zrt-nél azzal, hogy szeretné átadni a víziközmű vagyonát, és ezzel együtt az ellátási felelősséget is az Állam részre. Ugyanakkor a Nemzeti Vízművek Zrt. saját maga által közzétett feltételrendszer ezt még nem teszi lehetővé.
Ennek ellenére a 2022-es választásokat követően így vagy úgy valószínűleg elmozdulás történik az ellátási felelősségben az Állam javára. Az okok hosszan sorolhatóak, de csak egyet emelek ki: a jelenlegi és a még most kialakuló problémák egyik legfőbb oka, az elmaradt rekonstrukciós beruházások (felújítások) kérdése. Az ellátási felelősség átvállalásával a fejlesztési kötelezettségek és jogosultságok is az Államhoz kerülnek, és az országos rekonstrukció jóval koordináltabban és központilag végrehajtható.
Mindazonáltal ne feledjük, hogy azé a hatalom aki a vizeket birtokolja….
A Víz világnapja alkalmából, amikor a gátakról, az árvizekről, a szennyezés veszélyeiről emlékezünk meg, ne felejtsük el, hogy az embereket elsősorban az érdekli, hogy a saját házában, lakásában, lesz-e ivóvize, és el tudja e vezetni XXI-századi módon a szennyvizeket.
A Víz Világnapjának legfontosabb kérdése, hogy a látóhatáron jelentkező jelentős víz és kapacitáshiányokat meg tudjuk- előzni a víziközmű szolgáltatás jelentős újjászervezésével?
Budapest, 2022. 03. 19.
Dr. Szabó Iván
[1] – 1949. évi XX. törvény: 6. § Az egész nép vagyonaként az állam és a közületek tulajdona: a föld méhének kincsei, az erdők, a vizek, a természeti erőforrások, a bányák, a jelentős ipari üzemek, a közlekedési eszközök – vasút, szárazföldi, vízi- és légi utak -, a bankok, a posta, a távíró, a távbeszélő, a rádió, az állam által szervezett mezőgazdasági üzemek: állami gazdaságok, gépállomások, öntözőművek stb. Az állam vállalatai látják el a külkereskedelmet, valamint a nagykereskedelmet; az állam irányítja az egész kereskedelmi forgalmat
[2] – Ebben az időszakban csatornaszolgáltatásról még csak elvétve, a történelmi nagyvárosokban beszélhetünk
[3] – A Polgári törvénykönyv hatályba lépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet
[4] – Ptk. VI. fejezet, 1. Az állami vállalat 31. § (1) Az állam – gazdasági feladatainak ellátása végett – állami vállalatokat szervez.
[5] – Hatályba léptette a 32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet és hatályon kívül helyezte az 1995 évi LVII. törvény 45.§ (1) bekezdése
[6] – az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 2. § “Az Alkotmány I. fejezete helyébe a következő rendelkezések lépnek:
1. § Magyarország: köztársaság.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, amelyben a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek.
9. § (1) Magyarország gazdasága a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
12. § (1) Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeti mozgalmat, elismeri a szövetkezetek önállóságát.
(2) Az állam elismeri a termelői önigazgatás és az önkormányzat tulajdonának létrejöttét és működését.”
[7] – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kihirdetésének napja 1990. augusztus 14-e
[8] a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. §-11. §-ai rendezik a települési önkormányzat feladataira, hatásköreire, szerveire vonatkozó rendelkezéseket
[9] a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvényt az Országgyűlés 1991. május 28-ai ülésén fogadta el és kihirdetésének napja 1991. június 23-a
[10] az egyes állami tulajdonban álló vagyontárgyaknak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvényt az Országgyűlés 1991. július 12-ei ülés napján fogadta el és kihirdetésének napja 1991. augusztus 2-a
[11] Az említett módosítások a Vksztv. -ben a 2021. 06. 13-án léptek hatályba
